Restricciones a la casación en el contencioso administrativo: ¿Triunfo de la esperanza sobre la experiencia?

Renzo Cavani
Profesor ordinario asociado PUCP

El 22 de septiembre de 2025, la Presidencia del Poder Judicial remitió al Congreso el Proyecto de Ley 12544/2025-PJ, que propone modificar el numeral 3 del artículo 32 de la Ley N° 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo.

La iniciativa fue aprobada por unanimidad por la Sala Plena de la Corte Suprema, y plantea dos cambios concretos en torno a la procedencia del recurso de casación en materia contencioso-administrativa. El primero eleva la cuantía mínima del acto impugnado: de las 140 URP actuales —con un tratamiento especial cuando el acto provenía de autoridad distrital, provincial, regional o nacional— a un umbral único de 500 URP, en línea con lo dispuesto en el Código Procesal Civil (CPC) y en la Ley Procesal del Trabajo (LPT).

El segundo amplía el alcance del “doble conforme”, entendido como requisito de admisibilidad. Actualmente, solo opera en los procesos urgentes (artículo 24) y únicamente cuando ambas instancias amparan la pretensión. Con la modificación propuesta, la regla se aplicaría a todo tipo de proceso y a toda decisión, sea esta fundada, infundada, de improcedencia de la demanda o conclusión del proceso en general.

La justificación oficial ya es conocida: liberar a la Corte Suprema de su sobrecarga procesal y devolverle su rol de unificadora del Derecho mediante resoluciones judiciales predecibles.

Hasta aquí la propuesta. A continuación, daré algunas observaciones que, en mi opinión, evidencian que la iniciativa, bien intencionada, podría no resolver el problema que busca solucionar.

Sobre la “armonización”

El proyecto se apoya, una y otra vez, en el argumento de la armonización: según este, si el CPC y la LPT ya adoptaron las 500 URP y el doble conforme generalizado, lo lógico sería que la materia contencioso-administrativa siga el mismo camino. Pero ese argumento descansa sobre una premisa que no se llega a discutir en la exposición de motivos: ¿Acaso el régimen del CPC, tras su modificación por parte de la Ley N° 31591, de 2022, es una “buena legislación”? Esto no es para nada evidente. Replicar un modelo solo porque existe no es razón suficiente; menos aun cuando ese modelo no ha sido evaluado con rigor suficiente.

¿Y las estadísticas?

Aquí el asunto se complica. La Ley N° 31591 entró en vigencia con la promesa de descargar a las Salas Civiles de la Corte Suprema. Pero, ¿lo logró? Quizá una pista sea elocuente: se ha creado nuevamente la Sala Civil Transitoria, previamente transformada en Quinta Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria. Así pues, si la reforma de 2022 hubiera funcionado como se anunciaba, no haría falta haber traído de vuelta la ya conocida sala civil. De cualquier manera, faltan estadísticas que nos muestren lo que habría ocurrido.

La elevación del umbral a 500 URP, modificando el filtro cuantitativo, elimina la regla que permitía interponer recurso de casación cuando el acto impugnado provenía de autoridad de competencia provincial, regional o nacional cualquiera fuese la cuantía. Pero, ¿dónde están los datos que demuestren que esos casos específicamente han venido generando una carga inaceptable para la Suprema? La exposición de motivos no los ofrece.

Lo mismo podría decirse para los casos con cuantía indeterminada, que por obvias razones no tienen dicha restricción. ¿Cuánto pesan exactamente en la carga total de la Suprema? ¿Acaso tienen impacto mayor o menor que los casos con cuantía? Sin ese diagnóstico, la cifra de 500 URP se antoja muy arbitraria.

Idéntica observación cabe respecto del famoso doble conforme. ¿Existen datos que demuestren que las casaciones en las que la pretensión ha sido declarada infundada en dos instancias previas constituyen una porción significativa de la carga procesal? Si los hubiera, deberían estar en el proyecto. Si no los hay, habríamos de concluir que todo esto obedece a un conocimiento experiencial (no empírico) de nuestros jueces supremos sobre los casos que se resuelven cada día, el tipo de recursos que llegan, las materias que son rechazadas. No obstante, esto no parece ser un buen sustento para una reforma como esta.

¿Se desincentivará presentar más recursos?

Aun suponiendo que las propuestas de modificación de las 500 URP y del doble conforme fueran adecuadas, ¿estos lograrían que los litigantes dejen de recurrir a la Corte Suprema, que esta se libere de carga procesal y que se promueva la uniformización jurisprudencial? Mi respuesta es negativa. Varias son las razones.

La primera es la existencia de la “casación excepcional” regulada en el art. 387 CPC. Se trata de una vía pensada para que la Suprema, de manera discrecional, se apropie de causas relevantes que considera para el desarrollo de su doctrina jurisprudencial. Empero, en la práctica también funciona como una puerta para que los litigantes intenten saltarse la cuantía y el doble conforme, alegando relevancia jurídica de su recurso. El proyecto indica que se seguirá manteniendo este criterio a través de la aplicación supletoria del CPC para no limitar el acceso a la Suprema.

O sea, al final siempre se seguirá calificando recursos de casación a través de los recursos de queja que se interpondrán luego que la Sala Superior rechace los recursos extraordinarios. Así, la intervención de la Suprema respecto del caso se dilata algunos meses, pero no la carga no se reduce: lo que antes llegaba por casación, ahora llegará por el recurso de queja.

La segunda razón es cultural. En el Perú existe una arraigada idea de que un proceso “no termina” hasta que llega a la Suprema. Esto forma parte de la forma del modo de comprenderla: sea como buscar una chance de lograr un fallo favorable (aun cuando se haya perdido en las dos primeras instancias), sea para posponer o dilatar la ejecución del fallo. Nótese que esto trasciende a la existencia de una cultura de la litigiosidad, que es propia de todos los países.

La verdadera clave de una reforma, en mi opinión, está en impedir efectivamente que los recursos lleguen a conocimiento de la Suprema. Ello pasa, sin embargo, por crear incentivos comportamentales en los litigantes y abogados para que no recurran, o para que lo hagan sólo cuando haya una cuestión jurídica de relevancia general, y por un cambio de cultura jurídica. Por desgracia, ampliar el filtro cuantitativo o el doble conforme no producirá esto por sí solo: seguiremos teniendo muchos recursos.

El elefante en la sala: la función de la Corte Suprema

Llegamos al punto que, en mi opinión, atraviesa todos los anteriores: la falta de definición de la función de nuestra Corte Suprema. La sola mención a “fallar en casación” en el artículo 141 de la Constitución no resuelve nada; la Ley Orgánica del Poder Judicial dice muy poco al respecto.

Antes de discutir sobre filtros cuantitativos y dobles conformes, esa necesario que la Suprema tome una postura política. En primer lugar, decidir si la uniformización del derecho objetivo prevalece sobre la justicia en el caso concreto; en segundo lugar, saber cómo lograr esa uniformización (¿mediante precedentes vinculantes? ¿quizá a través doctrina jurisprudencial? ¿se seguirá con los plenos casatorios tal como se hacen ahora?); y, finalmente, recién entonces, saber qué filtros y requisitos de admisibilidad usar para cumplir con dicha función.

Si dicha opción política fuese tomada, podríamos justificar cosas que hoy parecen heterodoxas. Primero, la eliminación de la suspensión de efectos por el recurso de casación (con lo cual se asume el costo de una posible injusticia); segundo, resolver recursos sin que interese que ambas instancias adoptaron un criterio equivocado, pues la Suprema entiende que debe corregirlos para uniformizar el derecho.

Así pues, para que esa función institucional pueda ejercerse adecuadamente, pienso que haría falta tres cosas: (a) un filtro cualitativo fuerte que pase por una verdadera selección discrecional de recursos; (b) protocolos para justificar la admisión y los rechazos, de modo que la selección no parezca arbitraria; y (c) un replanteamiento del procedimiento de formación de los precedentes vinculantes. La consecuencia natural de todo esto sería, justamente, lo que el proyecto persigue: una administración razonable de la carga procesal.

Pero, ¿por qué la Corte Suprema no se atreve a dar ese paso? Mi hipótesis es la siguiente: porque todavía no termina de definir su función. Sigue viéndose, en el fondo, como una corte de control, esto es, reparadora de agravios o injusticias particulares, revisando caso por caso la violación a la legalidad. El problema es que algo consustancial a una corte de control es, precisamente, tener que resolver muchos casos. Mientras esa autopercepción no cambie, ninguna reforma de filtros objetivos o requisitos de admisibilidad podrá liberar a la Suprema del desborde que hoy la asfixia. Se seguirá atacando el síntoma, y no la causa; se seguirá colocando la carreta delante de los bueyes.