Quiero reformar la Constitución
Reformar la Constitución de 1993 es una necesidad.
Hay muchos aspectos que, a mi juicio, deben ser mejorados. Varios de ellos, por cierto, lo fueron durante el gobierno de transición de Valentín Paniagua. Sin agotar la lista, podría mencionar los siguientes:
- Debe reconocerse, sin ambages, mayores libertades para la población: matrimonio homoafectivo, aborto y eutanasia. Se trata no solo de una concretización de derechos fundamentales como la igualdad, la integridad y la vida digna, sino también la posibilidad para que sean expresamente reconocidos los derechos de las minorías, precisamente por el hecho de que los derechos fundamentales son contramayoritarios.
- Debemos retornar a la bicameralidad para que las leyes sean mejor estudiadas por un grupo de personas que -en teoría- tienen más experiencia. Si es que el procedimiento legislativo demora más es algo natural. Hoy por hoy, muchas de nuestras leyes no tienen un adecuado estudio jurídico ni económico e, infelizmente, están sometidas a un juego de fuerzas políticas que entorpecen un adecuado debate sobre su impacto en la sociedad. Casos clamorosos son las reformas al Código Procesal Civil y el descontrolado populismo de las penas en el Código Penal.
- Teniendo en cuenta que existe una severa crisis de representación, es necesario realizar una reforma política: disminuir el presidencialismo, acabar con el voto preferencial, implantar la renovación del Congreso por mitades o por tercios, eliminar la irrenunciabilidad del mandato congresal, ampliar las causales de impeachment al Presidente y congresistas, entre otros.
- Se debe incorporar de forma más clara las disposiciones de los tratados internacionales y las declaraciones de derechos humanos. Entre ellas destaco, principalmente, la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, pues su incorporación bien podría ayudar a resolver los diversos conflictos sociales, pauteando el accionar del Estado en la necesidad de promover las inversiones privadas en actividades extractivas. Un país como el Perú, en donde existen compatriotas con una cosmovisión diferente a la nuestra, no puede darse el lujo de convivir permanentemente con situaciones de conflicto como las que se ha vivido.
- El Consejo Nacional de la Magistratura debe ser totalmente reformado o, de ser el caso, eliminado. Debe eliminarse el actual sistema de elección de jueces y fiscales supremos, pasando a ser una elección política que descanse en el Poder Ejecutivo y el Congreso (Senado y Cámara de Diputados), con mutua fiscalización, señalando expresamente que los candidatos deben poseer notorio saber jurídico y una reputación intachable. Solo así se garantizaría que sean los mejores cuadros los que ocupen los cargos más importantes de nuestra magistratura. Lo mismo debe ocurrir con los jueces del TC: el Ejecutivo debe participar en su elección. Los concursos para jueces y fiscales deben ser muy rigurosos y preparados por organismos internos del Poder Judicial, en donde, desde la perspectiva más objetiva posible, se mida las capacidades intelectuales y emocionales para desempeñar esos cargos. La Academia de la Magistratura, por tanto, debe ser totalmente reorganizada. Asimismo, debe eliminarse completamente la ratificación de jueces, siendo que el cargo debe ser por un tiempo razonable (entre 8 y 12 años).
- Debe crearse una auténtica jurisdicción administrativa, absolutamente autónoma y con presupuesto propio, compuesta de tribunales administrativos independientes e imparciales, que tutelen al ciudadano contra los errores y abusos de la Administración Pública. El Indecopi debe ser, de una vez por todas, un ente jurisdiccional, impidiéndose que sea juez y parte, pasando sus órganos decisores a formar parte de la esfera de la jurisdicción administrativa. Inclusive podría pensarse en la creación de una corte suprema en lo administrativo, como el Conseil d’Etat francés. Con ello, se debe eliminar completamente la competencia contencioso-administrativa del Poder Judicial (morosa e ineficiente), el cual se enfocará en las causas donde la contraparte sean los privados y ya no más el Estado.
- El Defensor del Pueblo debe convertirse en un auténtico Procurador General de la República, con amplia legitimidad para iniciar procesos judiciales en defensa de la ciudadanía y dejar de ser un mero órgano decorativo que emite informes y exhorta a que se cumplan las leyes. El Defensor debe ser la cabeza de una vasta organización que comprenda defensores de oficio, conciliadores, asesores, equipos técnicos; en suma, un ente volcado a la asesoría jurídica de la población; exactamente igual como si fuesen médicos o profesores del Estado. El Ministerio de Justicia, por tanto, debe dedicarse a lo suyo (ser asesor jurídico del Presidente de la República) y el Ministerio Público debe limitarse a ser titular de la acción penal, dictaminador y parte en los procesos no penales.
- Debe modificarse el acceso a las cortes de vértice (Suprema, TC y la nueva corte de la jurisdicción administrativa), estableciendo rigurosos filtros recursales (que serán desarrollados por leyes y reglamentos) y especificando la función que aquellas deben tener en el ordenamiento jurídico: tribunales volcados, principalmente, a trabajar con precedentes y dar seguridad jurídica en la interpretación y aplicación del derecho. Asimismo, debe simplificarse radicalmente el acceso a la justicia constitucional a través de un solo proceso de garantía, cuyas reglas sean adaptables al caso concreto.
Todo esto, evidentemente, es debatible y merece una amplia discusión, tanto política como académica, buscando llegar a fructíferos consensos.
No obstante, cualquier reforma, sea parcial (como las que mencioné) sea total (una nueva Constitución) requiere transitar por los cauces procedimentales que la propia Constitución de 1993 prevé.
«Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso…», comienza diciendo el art. 206 de la Constitución. Sinceramente desconozco cómo es que esta disposición normativa puede expresar una norma como la que muchos implícitamente proclamarían: «Puede aprobarse una reforma (total) sin participación del Congreso…». Una interpretación como esa es totalmente contraria al núcleo de significación mínimo en la disposición normativa del art. 206.
Muchos sostienen que ello sí sería posible a partir del art. 32 de la Constitución. No obstante, ello es un error. Se lee en este artículo: «Pueden ser sometidas a referéndum: 1. La reforma total o parcial de la Constitución». Esta disposición normativa no autoriza, por sí sola, la posibilidad de algún mecanismo de modificación de la Constitución (incluído la Asamblea Constituyente) ajeno a la intervención del Congreso. Eso debe quedar claro.
Además, la sintaxis aquí no es poco importante. El verbo «pueden» expresa una norma que permite que los ciudadanos participen en la aprobación o desaprobación de la reforma (total o parcial). Pero ojo: es una norma que permite, no que obliga. Ello es así porque el propio art. 206 señala que «Puede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas». O sea, ¿puede haber reforma constitucional en dos legislaturas ordinarias sucesivas y prescindirse del referéndum? Sí. ¿Puede haber reforma constitucional en dos legislaturas ordinarias sucesivas y, aún así, emplear el mecanismo del referéndum? También.
Entonces, el referéndum, para nuestra carta constituyente, no es un mecanismo todopoderoso que puede emplearse para evadir al Congreso de la República en su tarea de reformar la Constitución. Si el Ejecutivo promoviese algo así, el TC debería invalidar cualquier ley que sea promulgada con ese propósito.
Proteger la Constitución, no tanto por su origen espurio, sino porque es derecho vigente y sobre él ha sido edificado nuestro ordenamiento jurídico, significa preservar la democracia. Si nuestro próximo Congreso hace inviable la reforma que buena parte del país quiere, entonces hay que respetar a la mayoría que los eligió. Al menos como estudiosos del derecho, considero que debemos tener un compromiso con los límites que nuestro ordenamiento nos coloca; de lo contrario, no seremos más que fieles sirvientes legitimadores del poder de turno, por más buenas intenciones que este tenga de refundar un Estado nuevo.
Finalmente, sin perjuicio de todo lo dicho, estoy convencido que una tarea pendiente que no puede esperar más es, primero, promover el conocimiento de la Constitución entre los ciudadanos y, luego, iniciar un debate que se extienda por todo el país, dialogando sobre todo aquello que deberíamos cambiar. Un debate, por cierto, que no solo involucre profesores de derecho, sino a todos. Sería la gestación de un nuevo pacto social. Ello demorará un buen tiempo, es cierto, pero qué mejor cosa que llegar a nuestro bicentenario no tanto consolidados como mejor país, sino, más bien, con la firme esperanza de serlo en el futuro próximo.
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* Agradezco al Prof. Luciano López por las charlas en torno a varios de los temas que aquí fueron discutidos.
A fojas cero 