Zapatero a tus zapatos: sobre el proyecto de destitución de jueces y fiscales supremos a cargo del Congreso

Escribe: Renzo Cavani
Profesor asociado PUCP
CEO de Evidence Lab

Recientemente, Roberto Chiabra y otros congresistas de la bancada de APP presentaron el Proyecto de Ley N° 6738-2023-CR, mediante el cual buscan modificar la Constitución y otras leyes concernientes al Poder Judicial y al Ministerio Público. Mucho se puede discutir sobre las propuestas normativas, pero me concentraré en una de ellas: que el Congreso de la República sea, ahora, el órgano competente para destituir jueces y fiscales.

Son varias las razones que llevan a pensar que esta propuesta no es adecuada y que, por tanto, debiera ser descartada. Aquí desarrollaré cuatro de ellas: la propuesta es pragmáticamente inviable, es inconstitucional, es redundante con competencias que el Congreso ya tiene y, finalmente, rompe con el modelo institucional adoptado para proteger la independencia del Poder Judicial y del Ministerio Público.

En primer lugar, al atribuir la competencia exclusiva y excluyente de destitución, el proyecto está colocando en manos de un órgano político una decisión que es eminentemente jurídica. En efecto, para ejercer la competencia de destitución es necesario, previamente, llevar adelante un proceso disciplinario (o sea, un procedimiento administrativo sancionador) en que se demuestre que el juez o fiscal supremo ha incurrido en una falta disciplinaria muy grave. No obstante, ¿cómo es que se implementaría, en el ámbito del Congreso, este proceso disciplinario? ¿Sería alguna comisión que realice la investigación, como ocurrió con los miembros de la Junta Nacional de Justicia? ¿Cómo se realizaría la motivación de la decisión de destitución respetando la legalidad y tipicidad? En suma, ¿es el Congreso el órgano adecuado para tramitar un procedimiento administrativo sancionador que, por su naturaleza, es técnico? Tampoco queda nada claro cómo sería posible asegurar un proceso disciplinario parlamentario con todas las garantías a los jueces y fiscales investigados.

En segundo lugar, el proyecto busca modificar la Ley de Carrera Judicial y la Ley de Carrera Fiscal a fin de atribuir competencia exclusiva y excluyente al Congreso de la República para destituir jueces y fiscales supremos. No obstante, no se tuvo en cuenta el art. 154 inciso 3 de la Constitución, que dice lo siguiente: “Son funciones de la Junta Nacional de Justicia: (…) 3. Aplicar la sanción de destitución a los jueces de la Corte Suprema y fiscales supremos; y, de oficio o a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos, respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las instancias”.

Esta competencia, tal como está prevista actualmente, sólo corresponde a la Junta Nacional de Justicia y, de hecho, fue una modificación constitucional producto del referéndum de 2018. Una ley no podría generar alguna excepción a esta norma. Así, si el proyecto acaso se aprobase sería claramente inconstitucional.

En tercer lugar, el Congreso cuenta con la institución jurídica denominada acusación constitucional, la cual fue diseñada para sancionar graves violaciones contra la Constitución de parte de altos funcionarios del Estado, entre los que se encuentran los jueces y fiscales supremos (se trata del mecanismo mediante el cual se inhabilitó a la fiscal Zoraida Ávalos). Este proceso cuenta con varias fases, exige la intervención de varios órganos (Subcomisión de acusaciones constitucionales, Comisión Permanente y Pleno del Congreso) y, además, otorgar diversas garantías al acusado para que se defienda. La consecuencia de amparar la acusación puede ser la suspensión en el cargo, la inhabilitación e, inclusive, la destitución (ver artículos 99 y 100 de la Constitución). Así, el Congreso ya tiene una herramienta para sancionar y remover a jueces y fiscales supremos que no cumplan adecuadamente su función, por lo que asumir la competencia de destitución sería redundante.

Finalmente, la cuarta razón es que el proyecto no parece tomar en consideración cuál es el modelo adoptado por la Constitución de independencia judicial y fiscal. Ésta es una condición necesaria para que exista imparcialidad y, con ello, para que los jueces y fiscales decidan y actúen bajo el marco del derecho, sin injerencias de ningún tipo y buscando eliminar otros elementos distorsionadores (interés en el resultado del proceso, sesgos, etc.). La independencia, además, puede entenderse como autonomía (esto es, la independencia del Poder Judicial y del Ministerio Público como aparatos públicos, cuyo fundamento es la separación de poderes) y como garantía para cada juez y fiscal frente a cualquier tipo de presiones externas.

Pues bien, el modelo propuesto con la Constitución de 1993 consiste en que, en la selección, mantenimiento en la carrera y destitución de los jueces y fiscales no intervengan los órganos mayoritarios, esto es, el Ejecutivo y el Congreso. Hay una desconfianza, producto que experiencias históricas pasadas, de que estos poderes puedan llevar a buenos cuadros a la magistratura y, además, el temor de que la remoción de los magistrados pueda darse por razones políticas. Para estas tareas se confió en un órgano cuya conformación era ajena a la intervención de aquellos poderes: primero, el Consejo Nacional de la Magistratura, con una fuerte presencia de la sociedad civil (colegios de abogados, universidades); y luego la Junta Nacional de Justicia, a través de un concurso de méritos organizado por una comisión en que tampoco participan Ejecutivo ni Congreso.

El constituyente entendió que esta era la mejor forma de asegurar la independencia de órganos del sistema de justicia tan importantes como el Poder Judicial y el Ministerio Público. Con el proyecto de ley en cuestión, mucho me temo que esto terminaría por quedar severamente distorsionado y, al final, que se produzca exactamente lo que se quiso evitar: que la destitución de jueces y fiscales corra el riesgo de darse por razones ajenas a lo jurídico, comprometiéndose la independencia.

Así pues, como dice el dicho: zapatero a tus zapatos. El Congreso, como órgano político que es, sólo debe limitarse a realizar el control político mediante los procesos parlamentarios ya previstos por el constituyente.

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El autor agradece a Gabriella Valenzuela, César Higa y a Edward Dyer por sus valiosos comentarios a la versión previa de este texto.